邻避风险的环境法治理研究

随着社会工业化进程和现代化建设的稳步推进，中国社会运行模式发生根本性震荡，根据乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中的阐述，风险植根于社会制度，而中国社会则是具有二重风险社会的性质，其风险既包括了社会转型和变迁中的逻辑性风险，也有生态环境风险、信息化风险等工业化进程中发生的非预期性后果。这些风险制衡了社会发展的步伐，并贯穿社会生活各领域，对居民生活造成较大干扰。 我国的城市化进程伴随着公共服务供给结构的优化，城市开发建设从增量提升的外延式发展转向存量优化的内涵式发展，但与此同时社会结构的深刻调整带来利益格局的巨大变化, 引发贫富鸿沟差距，公共资源与社会福利调配不均激化社会矛盾。“无论在怎样一种现实的‘公平分配’社会，社会的整体福利都不可能与所有社会成员保持均匀的关系，而一定是与部分占据着更有利的资源位置的成员保持着更紧密的关系” 社会福利的给予势必要建立在一方对利益分配的让渡甚至是削减上，帕累托最优设想下仅仅依靠市场经济机制调节终究会有失灵和滞后的风险。 急剧的社会变迁形成社会利益主体多元化和利益关系复杂化，环境因素也是居民利益考评和成本衡量的重点要素，因此形成了邻避效应，这是源于环境风险的损益和环境利益的表达的群体性活动，由于行政主体为经济开发而推进部分具有负外部效应的设施建造，居民在遭受环境侵害或预见到环境风险时，以“环境维权抗争”的形态公开向政府或项目参建单位表达诉求的对抗行为。 传统观点认为，邻避效应的本质是个别群体的利益与公共利益的冲突，一方面是满足普遍公共利益的需求，另一方面是捍卫社区和公民个人的权利和自由。“不公平的社会与环境成本分配方式是否具有正当性，某一群体是否有义务承担借公益之名或其他较大社会群体产生的社会与环境成本”，在研究邻避效应的治理时，公共利益的优先级能否优于个体的健康权和选择自由，横于政府和群众之间表达诉求的群体性对抗活动是否仅仅是公民为“一己私利”从而爆发的。 选址是邻避效应爆发的导火索，“这一过程实质上不仅是对相关空间利益的重构，更是对空间蕴含的风险进行二次分配。”系统性风险本身贯穿于社会生活的各环节，无法完全规避，但在经济上具有强势话语权的阶层集中占据了经济发展条件较好、社群基建完善的地区，能够通过投资规划的形式，将具有负外部性的邻避设施转移到经济欠发达地区，这是当下社会产业转移的具象化写照，也是城市化进程中必不可少的步骤。主张支持邻避设施修建的群体认为，经济发达地区的投资方以货币出资投入社会建设，并为社会福利供给贡献力量，对设施周边的群众也进行了一定的经济补偿，足以用来平衡邻避群众所承担的公益成本，这是社会公众在参与社会运行及公利决策所应实现的共同付出，不能基于私利的视角而阻碍实证具有必要性的设施建造。但反对方则认为，邻避设施的建设实质上是将外部性成本转移给一部分居民，而决策的依据仅仅只是由于这部分居民未能掌握经济优势，就要以“自愿”的方式放弃对良好的生态环境的享受权，维护其平等、有尊严地生活是人之常情，不能简单与经济效益比较衡量价值。 政府决策的公权力来源于公众对私有权利的让渡，其行为决策的重点应该以公共领域的利益为根本准则。而以发展经济为导向的行政主体自然会对邻避设施的审核“网开一面”，甚至可能存在“政企勾结”的风险，地方政府享有较大的自主权，却未能尽到审核义务，反而为邻避设施项目背书，忽视民众的真实呼声。“就其邻避本质来说，邻避事件应当是民众与资本企业对于环境污染的社会对抗，以及地区与政府间的涉及公益行为的冲突，而现实的表现则是管理方经常与企业、专家机构形成的所谓‘铁三角’结构。” 环境影响评价制度是一项环境法基本制度，《中华人民共和国环境保护法》规定了项目建设规划前需要进行环境影响评价，这一制度是以环境正义的视角，预防建设项目过程中可能存在的环境污染、生态破坏风险等，是环境行政决策的主要科学依据。《中华人民共和国环境影响评价法》在此基础上具体细化了规划环评制度和建设项目环评制度的具体内容，并明确了主体、范围、形式等。但囿于地方多样性和自主空间很大，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下，难以严格把控每个申建项目，环境影响评价制度也就形同虚设。 另外，决策中本应充分考虑公众意见，拓宽公众参与的渠道。目前公众参与制度流于形式，听证会发挥的作用聊胜于无。缺少沟通是公众难以形成审慎、全面的公共意见的根源，外部监督的缺位强化了政府决策的强制性，狭窄的公众参与制度实质上剥夺了公众的参与公共事务的权利，更加强化了公众对政府的不信任感，增长敌对情绪。 邻避效应归根结底是群众对具有不确定性的风险的担忧与恐惧，人身安全和身体健康相关联的问题高度敏感，居民根据过往的风险经验、感觉和联想等衡量实际危害或潜在损害的影响程度。这实质上是一种非理性的情绪表达，未知事物放大了风险感知，社会公众的判断可能会超越科学判断，并带来焦虑，纽曼尔·卡斯特指出“邻避情结的核心诱因是风险感知逐渐汇合后激发的个体恐惧和焦虑，通过情感外化凝结出一种力求自保的群体心态，以动员地方共同体的形式保卫自己的空间类型。”这种恐惧和焦虑在经历和行政主体及项目建设方沟通受阻后将会转化为群体性的愤怒，参与环境群体性运动也会共享情绪，形成群体情绪放大效应并激化矛盾。 经济发展与环境治理本该如一体两翼，是公共事件决策时的重要因素，政府应当在衡量公共利益的抉择时，审慎、严谨地对待。在与环境安全问题息息相关的公共事件上，由于社会、文化与政治的因素，公众的风险感知普遍高于技术专家与公部门对于风险的定义，但此类风险可以通过打造政府、企业、社会多元主体共同参与的公私治理模式来降低。 综合来看国内的邻避效应事件，绝大多数在最初采用非暴力性对抗手段，随着维权运动的升级，可能会演变为暴力冲突，其事件具有政治无涉性，“纠纷基本不涉及政治原则或意识形态，常常是以具体物质利益为指向的“就事论事”型纠纷，一旦具体利益得到解决，纠纷随之结束。邻避效应的产生源于是公共部门的权力凌驾于群众意志的体现，是政府决策的独断性和政府权威高度浓缩的体现，而非意识层次的动荡和桎梏。群体性事件的治理可以有事后的被动应急处置，这是在压力制体系下“刚性维稳”的需求创设的，以排他性、封闭性的权力配置为基础，维护社会整体的有序性和安定性。也有以动态管理，从源头入手排查风险隐患，运用法治化思维凝聚民心，实现“柔性维稳”。因此，笔者认为，解决邻避效应的措施首先要正确认识邻避效应的本质和风险成因，突破当下社会治理制度的局限，完善公众参与的机制。环境权是人民为环境境遇的呼吁和共建的权利，必须要明确居民环境权配置和权力边界，通过构建环境公共领域，分别从纵向横向角度覆盖环境事务。这种开放式的空间能够最大化呈现公众声音，将独立个体力量联合，激活公民环境权益，共同完善环境法规的规制作用，实现权利义务的平衡。当下政府也应当转变治理理念，重新调整权力结构与环境法权配置，推进环境影响评价制度的法典化进程，并构建公众平等对话机制，将风险评估贯穿于公众对话中，保障公民对公共事务有知情权和参与权。 在完善公众参与制度层面，变“决定—宣布—辩护”模式为政府、企业与居民三方全过程的“参与—协商—达成共识”模式，可以通过拉长居民参与链，让公民参与邻避效应的选址，并联络多方共同协商，调整经济补偿和福利供给，获取居民理解和许可，自愿让与部分环境公共权益。另外，也可以发挥主流媒体的调节作用，政府通过引领和规范官方媒体的行为，将决策信息同步发布，形成常态化的信息公开，加速互动式的政府新媒体运营机制，并强化公众听证会、质询会的实质效益，让风险消弭于无形，重塑民主信任秩序。