生態環境損害賠償訴訟制度研究

內容簡介

內容摘要“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”面對近來接踵發生的重大環境污染與生態破壞事件，黨中央、國務院於2015年、2017年先後印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《生態環境損害賠償制度改革方案》，以政策文件的形式試點並全面推行生態環境損害賠償制度。爲鞏固前期試點成果，加快探索構建長效機制，最高人民法院於2019年出臺了《關於審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（2020年修正），以專項司法解釋的形式主推生態環境損害賠償訴訟制度。根據上述政策文件與司法解釋的權威界定，生態環境損害賠償訴訟是指：由國務院授權的部委或省市政府及其指定的生態環境、自然資源等有關部門作爲原告，對違反法律法規造成嚴重生態環境損害後果的行爲人所提起生態修復與損害賠償之訴。行政機關提起索賠訴訟是我國生態環境損害賠償制度改革的突出亮點與後盾保障，具有鮮明的中國特色與創新意涵。然而，從司法實踐情況看，該項新型訴訟之試行實踐狀況卻難言令人滿意，其不僅存在適用條件“模糊”和“泛化”的問題，而且面臨與既有制度之間彼此“重疊”（與環境行政執法）和“衝突”（與環境民事公益訴訟）的難題。由此可見，生態環境損害賠償訴訟制度之創設與運行，非但未能實現我國生態環境損害救濟法律機制的一體化、系統性構建，反倒是對我國尚在建立中的環境法治帶來了一定負面影響。之所以形成此種困局，其成因主要有三：一是試點初期相關司法實踐缺乏基本的立法支撐；二是我國生態環境損害救濟之“頂層設計”缺乏統籌安排；三是生態環境損害賠償訴訟的基礎理論問題尚不明晰。如前所述，基礎理論問題尚不明晰乃是當前我國試行實踐工作陷入困局的重要原因之一，是故，有必要從學理上對生態環境損害賠償訴訟的法律性質、理論基礎以及法治運行邏輯等理論問題進行分析與闡釋。首先，就生態環境損害賠償訴訟的法律性質而言，鑑於生態修復與損害賠償法律責任的實質乃是一種“公法責任”，而該項新型訴訟興起之根由則在於彌補政府傳統行政管制手段在生態環境損害填補責任能力方面的不足，意即藉助訴訟之方式實現對行爲人生態環境損害問責之“全覆蓋”，據此，可將生態環境損害賠償訴訟定性爲一種“官告民”的行政執法訴訟（公法訴訟）。其次，就生態環境損害賠償訴訟的理論基礎而言，我們理應從生態環境的公共性、社會性特質出發，對我國《憲法》第9條、第26條進行體系化解讀，進而將憲法層面的國家環境保護義務與公權意義上的自然資源國家所有權作爲行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的理論權源。循此爲進，即可將生態環境損害賠償訴訟視爲行政機關在特殊情形下履行國家環境保護義務的一種新方式、新途徑。此種制度設計與安排，既是行政機關與司法機關進行合作之有益嘗試，亦是“兩害相權取其輕”之理性選擇，此亦乃該項新型訴訟制度法治運行邏輯之所在。在釐清了上述基礎理論問題後，即可在我國生態環境損害救濟法律機制之“頂層設計”框架下，探討生態環境損害賠償訴訟與相鄰環境法律制度之間的適用關係問題。具體而言，涉及如下三對適用關係問題的分析：其一，環境行政管制與生態環境損害賠償訴訟的適用關係問題。就該問題而言，實則可轉換爲生態環境損害救濟場域中行政權與司法權的關係辨析問題。從現代環境法治發展的基本規律看，上述兩項權力大體遵循“行政權優先”與“相互尊重專長”之原則。據此，行政機關在履行生態環境損害修復與求償職責時，理應恪守“行政管制優先、索賠訴訟兜底”之原則，以實現行政權與司法權的優化適用。其二，環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的適用關係問題。鑑於“兩訴”在原因行爲、適用範圍以及訴訟目標等方面具有高度同質性，爲節省司法資源、最大限度發揮二者的制度合力，故有必要對“兩訴”進行整合。而有效整合“兩訴”之關鍵則在於合理安排二者的起訴順位，並妥善設計三類索賠主體之間的求償“路線”。申言之，應當明確規定“生態環境損害賠償訴訟爲優先、環境民事公益訴訟爲補充”的順位規則，並建立“行政機關—環保組織—檢察機關”三位一體且逐層遞進的求償“路線”。唯此，方可實現“兩訴”之有效整合。其三，生態環境損害賠償磋商與索賠訴訟的適用關係問題。該問題的重點與難點在於，如何從學理上就賠償磋商的法律性質作出精準界定。事實上，以協商行政理論爲分析進路，即可將生態環境損害賠償磋商視爲行政機關爲實現填補生態環境損害、維護環境公共利益之公法目標，而採用私法領域之平等協商方式的協商性行政執法行爲。在釋明賠償磋商之公權行政屬性後，生態環境損害賠償磋商與索賠訴訟之學理研討，同樣可轉化爲生態環境損害救濟場域中行政權與司法權關係理論問題之探討。據此，我國應當明確設立“賠償磋商前置、索賠訴訟御後”的銜接規則。法學研究須爲法治實踐服務，故本書終將落腳於我國生態環境損害賠償訴訟制度的建立健全之策，其具體可細化爲如下四個方面的內容：其一，生態環境損害賠償訴訟基本定位之釐清。從我國生態環境損害救濟之整體框架出發，可將該項訴訟的基本定位歸爲以下三點：第一，生態環境損害賠償訴訟乃是政府傳統行政管制不能之兜底手段；第二，生態環境損害賠償訴訟本質上仍屬公共執法之範疇；第三，生態環境損害賠償訴訟僅有較爲有限的適用空間。其二，生態環境損害賠償訴訟立法模式之選擇。相較於“基本法統一規定”“環境單行法分散規定”“民法典生態化”以及“專項立法”模式而言，未來我國更宜採用“系統立法”模式，即儘快出臺專項的《生態環境損害賠償法》，同時採取修改舊法、制定配套法以及地方實施細則等較爲系統的立法組合模式，並遵循“三個板塊”與“三個步驟”的思路穩步推進相關立法工作。其三，生態環境損害賠償訴訟核心規範之設計。我國亟須以管轄制度、原告提交訴訟材料制度、訴訟參加人制度、證據收集制度、訴權限制制度以及生效判決執行制度等內容爲抓手，儘快建立健全生態環境損害賠償訴訟制度的核心規範，從而爲相關司法實踐提供明確、可操作的行動指南。其四，生態環境損害賠償訴訟配套機制之完善。未來我國至少可以從生態環境損害的風險預防機制、鑑定評估機制、生態修復機制以及資金管理機制這四個方面着手，對生態環境損害賠償訴訟的配套技術標準與配套法律機制予以構建和完善，藉此爲我國生態環境損害綜合預防與救濟工作的有序開展和順利推進“保駕護航”。綜上所述，基於我國的政黨體制、現實國情以及環境法治發展的具體階段，可以初步判斷：我國創設並運行生態環境損害賠償訴訟制度具有一定的正當性、合理性及必要性。但與此同時，我們也不能誇大抑或神化該項新型訴訟制度的作用與功效。必須澄清與明確的是，作爲一種成本高昂、個案操作的司法救濟機制，生態環境損害賠償訴訟必然無法成爲一種可普遍適用、隨意啓動的常規手段，而是迫不得已時纔出場的“替補隊員”。是故，未來我國必須廓清與釐正該項新型訴訟在整個生態環境損害綜合預防與救濟法律機制中的科學定位，明確生態環境損害救濟場域中行政權與司法權之間的主輔關係，協同運用行政執法、賠償磋商、索賠訴訟等多種手段來實現“環境有價”“損害擔責”之目標。同時，依照“政府主導、依法實施、執法優先、司法補充”之原則對既有的各項法律救濟機制進行統籌安排、優化適用、有效整合及有序銜接，此乃我國生態環境損害賠償制度改革的根本方向所在。關鍵詞：生態環境損害賠償訴訟 國家環境保護義務 生態環境損害救濟機制 公私法協動

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