鄰避風險的環境法治理研究

隨着社會工業化進程和現代化建設的穩步推進，中國社會運行模式發生根本性震盪，根據烏爾裏希·貝克在《風險社會》一書中的闡述，風險植根於社會制度，而中國社會則是具有二重風險社會的性質，其風險既包括了社會轉型和變遷中的邏輯性風險，也有生態環境風險、信息化風險等工業化進程中發生的非預期性後果。這些風險制衡了社會發展的步伐，並貫穿社會生活各領域，對居民生活造成較大幹擾。 我國的城市化進程伴隨着公共服務供給結構的優化，城市開發建設從增量提升的外延式發展轉向存量優化的內涵式發展，但與此同時社會結構的深刻調整帶來利益格局的巨大變化, 引發貧富鴻溝差距，公共資源與社會福利調配不均激化社會矛盾。“無論在怎樣一種現實的‘公平分配’社會，社會的整體福利都不可能與所有社會成員保持均勻的關係，而一定是與部分佔據着更有利的資源位置的成員保持着更緊密的關係” 社會福利的給予勢必要建立在一方對利益分配的讓渡甚至是削減上，帕累托最優設想下僅僅依靠市場經濟機制調節終究會有失靈和滯後的風險。 急劇的社會變遷形成社會利益主體多元化和利益關係複雜化，環境因素也是居民利益考評和成本衡量的重點要素，因此形成了鄰避效應，這是源於環境風險的損益和環境利益的表達的羣體性活動，由於行政主體爲經濟開發而推進部分具有負外部效應的設施建造，居民在遭受環境侵害或預見到環境風險時，以“環境維權抗爭”的形態公開向政府或項目參建單位表達訴求的對抗行爲。 傳統觀點認爲，鄰避效應的本質是個別羣體的利益與公共利益的衝突，一方面是滿足普遍公共利益的需求，另一方面是捍衛社區和公民個人的權利和自由。“不公平的社會與環境成本分配方式是否具有正當性，某一羣體是否有義務承擔借公益之名或其他較大社會羣體產生的社會與環境成本”，在研究鄰避效應的治理時，公共利益的優先級能否優於個體的健康權和選擇自由，橫於政府和羣衆之間表達訴求的羣體性對抗活動是否僅僅是公民爲“一己私利”從而爆發的。 選址是鄰避效應爆發的導火索，“這一過程實質上不僅是對相關空間利益的重構，更是對空間蘊含的風險進行二次分配。”系統性風險本身貫穿於社會生活的各環節，無法完全規避，但在經濟上具有強勢話語權的階層集中佔據了經濟發展條件較好、社羣基建完善的地區，能夠通過投資規劃的形式，將具有負外部性的鄰避設施轉移到經濟欠發達地區，這是當下社會產業轉移的具象化寫照，也是城市化進程中必不可少的步驟。主張支持鄰避設施修建的羣體認爲，經濟發達地區的投資方以貨幣出資投入社會建設，併爲社會福利供給貢獻力量，對設施周邊的羣衆也進行了一定的經濟補償，足以用來平衡鄰避羣衆所承擔的公益成本，這是社會公衆在參與社會運行及公利決策所應實現的共同付出，不能基於私利的視角而阻礙實證具有必要性的設施建造。但反對方則認爲，鄰避設施的建設實質上是將外部性成本轉移給一部分居民，而決策的依據僅僅只是由於這部分居民未能掌握經濟優勢，就要以“自願”的方式放棄對良好的生態環境的享受權，維護其平等、有尊嚴地生活是人之常情，不能簡單與經濟效益比較衡量價值。 政府決策的公權力來源於公衆對私有權利的讓渡，其行爲決策的重點應該以公共領域的利益爲根本準則。而以發展經濟爲導向的行政主體自然會對鄰避設施的審覈“網開一面”，甚至可能存在“政企勾結”的風險，地方政府享有較大的自主權，卻未能盡到審覈義務，反而爲鄰避設施項目背書，忽視民衆的真實呼聲。“就其鄰避本質來說，鄰避事件應當是民衆與資本企業對於環境污染的社會對抗，以及地區與政府間的涉及公益行爲的衝突，而現實的表現則是管理方經常與企業、專家機構形成的所謂‘鐵三角’結構。” 環境影響評價制度是一項環境法基本制度，《中華人民共和國環境保護法》規定了項目建設規劃前需要進行環境影響評價，這一制度是以環境正義的視角，預防建設項目過程中可能存在的環境污染、生態破壞風險等，是環境行政決策的主要科學依據。《中華人民共和國環境影響評價法》在此基礎上具體細化了規劃環評制度和建設項目環評制度的具體內容，並明確了主體、範圍、形式等。但囿於地方多樣性和自主空間很大，環境法律法規的執行非常有限，環保部門處於以短期經濟發展而非長期可持續發展爲目標的地方政府的領導之下，難以嚴格把控每個申建項目，環境影響評價制度也就形同虛設。 另外，決策中本應充分考慮公衆意見，拓寬公衆參與的渠道。目前公衆參與制度流於形式，聽證會發揮的作用聊勝於無。缺少溝通是公衆難以形成審慎、全面的公共意見的根源，外部監督的缺位強化了政府決策的強制性，狹窄的公衆參與制度實質上剝奪了公衆的參與公共事務的權利，更加強化了公衆對政府的不信任感，增長敵對情緒。 鄰避效應歸根結底是羣衆對具有不確定性的風險的擔憂與恐懼，人身安全和身體健康相關聯的問題高度敏感，居民根據過往的風險經驗、感覺和聯想等衡量實際危害或潛在損害的影響程度。這實質上是一種非理性的情緒表達，未知事物放大了風險感知，社會公衆的判斷可能會超越科學判斷，並帶來焦慮，紐曼爾·卡斯特指出“鄰避情結的核心誘因是風險感知逐漸匯合後激發的個體恐懼和焦慮，通過情感外化凝結出一種力求自保的羣體心態，以動員地方共同體的形式保衛自己的空間類型。”這種恐懼和焦慮在經歷和行政主體及項目建設方溝通受阻後將會轉化爲羣體性的憤怒，參與環境羣體性運動也會共享情緒，形成羣體情緒放大效應並激化矛盾。 經濟發展與環境治理本該如一體兩翼，是公共事件決策時的重要因素，政府應當在衡量公共利益的抉擇時，審慎、嚴謹地對待。在與環境安全問題息息相關的公共事件上，由於社會、文化與政治的因素，公衆的風險感知普遍高於技術專家與公部門對於風險的定義，但此類風險可以通過打造政府、企業、社會多元主體共同參與的公私治理模式來降低。 綜合來看國內的鄰避效應事件，絕大多數在最初採用非暴力性對抗手段，隨着維權運動的升級，可能會演變爲暴力衝突，其事件具有政治無涉性，“糾紛基本不涉及政治原則或意識形態，常常是以具體物質利益爲指向的“就事論事”型糾紛，一旦具體利益得到解決，糾紛隨之結束。鄰避效應的產生源於是公共部門的權力凌駕於羣衆意志的體現，是政府決策的獨斷性和政府權威高度濃縮的體現，而非意識層次的動盪和桎梏。羣體性事件的治理可以有事後的被動應急處置，這是在壓力制體系下“剛性維穩”的需求創設的，以排他性、封閉性的權力配置爲基礎，維護社會整體的有序性和安定性。也有以動態管理，從源頭入手排查風險隱患，運用法治化思維凝聚民心，實現“柔性維穩”。因此，筆者認爲，解決鄰避效應的措施首先要正確認識鄰避效應的本質和風險成因，突破當下社會治理制度的侷限，完善公衆參與的機制。環境權是人民爲環境境遇的呼籲和共建的權利，必須要明確居民環境權配置和權力邊界，通過構建環境公共領域，分別從縱向橫向角度覆蓋環境事務。這種開放式的空間能夠最大化呈現公衆聲音，將獨立個體力量聯合，激活公民環境權益，共同完善環境法規的規制作用，實現權利義務的平衡。當下政府也應當轉變治理理念，重新調整權力結構與環境法權配置，推進環境影響評價制度的法典化進程，並構建公衆平等對話機制，將風險評估貫穿於公衆對話中，保障公民對公共事務有知情權和參與權。 在完善公衆參與制度層面，變“決定—宣佈—辯護”模式爲政府、企業與居民三方全過程的“參與—協商—達成共識”模式，可以通過拉長居民參與鏈，讓公民參與鄰避效應的選址，並聯絡多方共同協商，調整經濟補償和福利供給，獲取居民理解和許可，自願讓與部分環境公共權益。另外，也可以發揮主流媒體的調節作用，政府通過引領和規範官方媒體的行爲，將決策信息同步發佈，形成常態化的信息公開，加速互動式的政府新媒體運營機制，並強化公衆聽證會、質詢會的實質效益，讓風險消弭於無形，重塑民主信任秩序。