中国私募股权投资基金现状与发展研究

【政府引导基金的国际实践与本土化创新路径研究】 全球主要经济体通过政府引导基金支持创新创业已形成成熟模式，包括参股基金、联合投资、融资担保等九大方式，其核心在于以少量财政资金撬动社会资本，而非直接干预市场运作。国际经验表明，成功的引导基金需坚持市场化运作原则，通过风险补偿机制（如英国的资本损失补贴）和投资保障体系（如美国的SBA模式）降低社会资本参与风险。对我国而言，创新点在于：一方面可构建"政府让利+市场运作"的混合管理模式，在基金募集阶段实施差异化让利政策，在投资阶段建立市场化决策机制；另一方面可借鉴国际经验建立多层次风险分担体系，如设立再担保基金、开发组合保险产品等。这些创新既能提升财政资金使用效率，又能培育本土创投生态，对推动我国科技型中小企业融资具有重要实践价值。 国外政府引导基金起步时间较早，北美洲的美国、欧洲的英国、亚洲的新加坡、中东的以色列、大洋洲的澳大利亚和新西兰、中国台湾等国家和地区均有引导基金设立，并形成了自身的发展模式。 一、政府创业投资引导基金的引导模式 从世界各国的经验来看，为了从财政上对早期创新型企业加以融资扶持，政府创业投资引导基金的引导模式主要包括以下几种： ① 优惠贷款，即由政府以优惠利率向创业投资机构提供贷款； ② 政府直投，即政府设立专门基金直接投资于创业企业； ③ 政策性资金联合投资，即政府与私人投资者按约定比例和同等条件共同对创业企业投资，包括跟进投资或平行基金两种模式； ④ 参股设立商业性创业投资基金，即政府作为出资人(LP)参与商业性创投基金的创建和运营； ⑤ 设立政策性母基金，即政策性引导基金，以此为平台来参股投资商业性子基金； ⑥ 参股投资商业性创业投资母基金(FOFs)，即政府出资成为商业性FOFs的出资人(LP)； ⑦ 融资担保，包括优惠贷款、担保债券、参与证券、担保贷款等； ⑧ 资本损失补贴，包括对创业投资基金的资本损失补贴和对创业投资基金出资人的资本损失补贴等； ⑨ 管理成本/交易成本补贴，即为创业投资基金的管理机构提供补助等。 二、国外政府引导基金经验借鉴 世界各国的具体做法来看，在政府资金引导民间资本进入创业投资领域方面，我们可以得到以下经验： 第一，政府引导以杠杆出资为主，提供投资保障为辅。即政府一般以少量出资作为杠杆为主要方式来吸引、带动民间资本进入创业投资领域来解决早期创业企业的融资缺口问题。而通过政府资金直接投资创业企业等形式来为私人创业投资机构提供投资保障的做法只是辅助方式，并非主流。 第二，在政府杠杆出资模式中，以参股基金和联合投资为主，融资担保和政府补助为辅。参股基金包括政府资金参股设立直投子基金、政策性FOFs和商业性FOFs三种方式；联合投资则多以政府资金随私人投资进行跟投为主要方式；而融资担保则多为早期的政府优惠贷款转化而来，通常适用资本市场发育比较成熟的国家；政府补助则包括对创业投资机构的资本损失补助、对创业投资机构出资人的资本损失补助以及对创业投资基金的管理人的管理成本/交易成本补助等。 第三，各国实践经验与理论分析结论基本一致。思路上，政府引导基金的引导模式可以从“为创投机构提供风险补偿”、“为创投机构出资人提供风险补偿”和“为创投机构提供投资保障”三个方面来设计。按照这一思路，我们可以总结出十种引导模式，即“参股创业投资基金”、“与创业投资机构联合投资”、“给创业投资机构风险补助”、“为创投机构提供融资担保”、“为创投LP提供资本损失补偿”、“参股商业性创投母基金”、“政府资金对早期企业直接投资”、“给予早期企业直接补助”、“投资/补助早期企业中介服务机构”和“给早期企业贷款担保/贴息”等。 从各国的实践经验来看，尽管因财政预算体制差异和目标设定不同，不同国家在政府引导基金引导模式的选择上各有侧重，但从整体来看，除了属于“为创投机构提供投资保障”思路的几种引导模式外，其他引导模式在实践中都已得到应用，运作模式相对成熟，完全可以借鉴。 (1) 政府设立引导基金的目的是放大政府资金的作用，营造有利于本国创业投资发展的良好环境，推动创业投资业的发展，最终目的是促进本国或本地区的科技产业发展。创业投资引导基金往往以参股创投企业、融资担保、跟进投资等方式进行运作。 (2) 政府引导基金一般不参与其所支持的创业投资机构的具体投资决策，也不直接与创业企业发生联系。在利益分配环节，政府引导基金一般会对民间资本让出部分利益，以此吸引民间资本的积极性。 (3) 投资风险的承担上，在一国或地区创业投资发展的初期阶段，政府投资设立的引导基金往往会在让利于民的同时承担较多的投资风险；而随着市场的逐步发展和成熟，政府引导基金会趋向于追求自身的可持续发展，在让利于民的同时也相应降低投资风险。 (4) 资本损失补贴是英国的经验。引导基金对符合标准的私人投资者出资提供20%的资本损失保证；为区域商业性创业投资基金的基金管理人提供一定的管理成本和交易成本补贴。 (5) 投资保障模式是美国的经验。如SBA政府采购(Government Contracting)、SBA政府咨询(Counseling)。

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